As emendas parlamentares deverão movimentar mais de R$ 60 bilhões do orçamento federal em 2026 — quase um quarto de tudo o que o governo federal tem para investir no ano.
Apesar da importância política e do peso fiscal das emendas, uma análise da Transparência Internacional – Brasil mostra que o tema recebe tratamento superficial e insuficiente nos planos de governo dos presidenciáveis.
Os candidatos não avançam além de diagnósticos genéricos, e nem todos falam do que seria o mínimo: como garantir a transparência e a rastreabilidade desses recursos. Organizações da sociedade civil afirmam que esses dois tópicos são essenciais para resolver as distorções que vêm marcando o debate sobre o orçamento público brasileiro nos últimos anos.
Candidatos apontam uso eleitoral das emendas parlamentares
Lidos em conjunto, os planos de governos mostram uma série de menções pontuais às emendas parlamentares, quase sempre desacompanhadas de instrumentos concretos e aplicáveis de controle. Não consta, nesses documentos, um debate estruturado sobre o futuro das emendas parlamentares.
Os candidatos Lula (PT) e Renan Santos (Missão) não falam, por exemplo, de transparência ou rastreabilidade — o primeiro critica o modelo atual sem detalhar soluções, o segundo constroi um diagnóstico estrutural sobre o papel eleitoral das emendas na atual conjuntura.
Romeu Zema (Novo) e Ronaldo Caiado (PSD) convergem em propostas mais objetivas, mas carregam a contradição de terem, à frente de seus Estados, acompanhado ou mesmo institucionalizado a reprodução do modelo federal em nível estadual.
Flávio Bolsonaro (PL) defende rastreabilidade no papel, mas sua própria atuação como parlamentar concentrou recursos em poucos municípios e já foi alvo de investigações. Nos últimos dias, a revista Piauí revelou que o senador enviou uma emenda parlamentar de 200 mil reais para um projeto em área de milícia, a pedido de um dos homens presos por envolvimento no assassinato da vereadora carioca Marielle Franco. Augusto Cury (Avante) não aborda o assunto.
Há um ponto de convergência que atravessa posições políticas: Lula, Renan Santos e Zema reconhecem, ainda que de maneiras diferentes, as consequências eleitorais do atual desenho das emendas parlamentares.
Os dois primeiros apontam o caráter clientelista ou eleitoreiro do instrumento; Lula trata as emendas como uma barreira à renovação do Legislativo. É um raro ponto de concordância entre os candidatos — e um sinal de que o tema pode ganhar mais espaço no debate eleitoral.
Os problemas que os planos de governo não resolvem
Em entrevista ao G1, o gerente do Núcleo de Incidência e Litigância Estratégica da Transparência Internacional – Brasil, Guilherme France, afirmou que as emendas deveriam atender a políticas públicas estruturais, mas hoje acabam sendo guiadas pelos interesses eleitorais dos parlamentares, que pulverizam a aplicação do dinheiro.
“Dessa maneira, a União acaba se envolvendo em questões locais, como a pavimentação de ruas, construção de quadras e praças e pagamento de funcionários de postos de saúde. E isso ela não faz bem, tem dificuldade de controlar e acaba gerando desperdício e corrupção. Além da pulverização, isso prejudica o processo de implementação das políticas públicas, pois não há critérios técnicos na distribuição dos recursos”, afirmou France.
France ressalta o fato de que nenhum candidato à Presidência prometeu, em seu plano de governo, acabar com as emendas parlamentares: “Isso não deixa de ser um reconhecimento da perda de poder do Executivo frente ao Legislativo. E vale lembrar que o tema das emendas é um muito impopular com a sociedade, que associa esse assunto a escândalos e desvios, mas é praticamente uma unanimidade entre a classe política. Então nenhum candidato parece querer desagradar as bases de seus partidos, mas deixam sinalizações para o eleitorado de que vão fazer reformas pontuais”.
Falta transparência sobre a origem e o destino dos recursos
Do modo como são usadas e implementadas hoje, as emendas parlamentares possuem uma série de problemas. O primeiro deles é a falta de transparência sobre a origem e destinação dos recursos. Ainda existem enormes volumes de dinheiro transferidos a municípios sem que se saiba claramente quem indicou a emenda, com que critério e para onde o valor efetivamente foi.
Além disso, as emendas apresentam diversos riscos estruturais – como o enfraquecimento do planejamento público, já que os recursos não são alocados por critérios técnicos; abrem espaço para a pulverização da corrupção, para a ocorrência de obras fantasmas e contratos direcionados; e impactam o processo eleitoral, já que o volume crescente de emendas em anos de eleição desequilibra disputas locais e aumenta o risco de abuso de poder político.
Nos últimos anos a Transparência Internacional – Brasil, a Transparência Brasil e a Associação Contas Abertas vem trabalhando juntas para aumentar a transparência das emendas e reforçar o controle social no uso desses recursos. As instituições são amici curiae (‘amigas da Corte’) na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 854, que tramita no Supremo e trata das emendas. Este trabalho já baseou decisões do ministro Flávio Dino que, por exemplo, impuseram regras de transparência a emendas de estados e municípios e que proibiram o uso de emendas parlamentares para financiar obras ligadas a crimes ambientais.
Leia abaixo o que cada candidato propõe e como o tema se relaciona com sua trajetória política.
O que Lula diz sobre emendas parlamentares
Trecho do plano de governo do candidato, nas páginas 15 e 16:
“Propomos ainda enfrentar uma grave distorção na elaboração e gestão do orçamento federal – o atual sistema de emendas parlamentares. No orçamento de 2026, as emendas somaram R$ 50 bilhões, consumindo aproximadamente um quinto dos recursos discricionários do Poder Executivo. As emendas impositivas e o orçamento secreto são práticas que mudaram as relações entre o Executivo e o Legislativo, sequestram o orçamento público, dispersam os recursos e reduzem a eficiência alocativa. Essas práticas se reproduzem nas assembleias legislativas e câmaras municipais por todo o Brasil, dificultando a renovação do Legislativo. É preciso que o tema das emendas parlamentares seja debatido com a sociedade.”
Lula é o único entre os presidenciáveis analisados a apontar que o modelo das emendas se replicou para Estados e municípios. Além disso, apesar da crítica que é feita, ele não menciona compromissos específicos com transparência ou rastreabilidade.
Durante o mandato de Lula, entre 2023 e 2026, os valores destinados a emendas parlamentares tiveram grande aumento, e as chamadas “emendas paralelas”, um outro tipo de destinação de recursos por parlamentares sem transparência, somaram mais de R$ 3 bilhões entre 2023 e 2024. Digno de nota também é lembrar que a Advocacia-Geral da União (AGU), órgão do próprio governo, defendeu a constitucionalidade das emendas PIX no Supremo Tribunal Federal (STF).
O que Flávio Bolsonaro fala sobre emendas parlamentares
Trecho do plano de governo do candidato, na página 69:
“No mesmo esforço de organizar melhor o orçamento, daremos mais transparência, controle e rastreabilidade às emendas parlamentares, priorizando sua alocação em políticas públicas prioritárias do Plano Plurianual, aprovado pelo parlamento.”
A proposta, no entanto, contrasta com sua atuação parlamentar.
De acordo com a Central de Emendas, Flávio Bolsonaro foi responsável pela destinação de quase R$ 300 milhões em emendas entre 2020 e 2026 — mas apenas 28 municípios do Rio de Janeiro foram beneficiados, o que indica um padrão concentrado de distribuição dos recursos.
O senador também não apresentou nenhum projeto de lei sobre o tema ao longo do mandato.
Em 2020, votou a favor de uma resolução que regulamentou o “orçamento secreto” – aprovada por margem apertada, 34 votos a 32. Emendas parlamentares de sua autoria também já foram alvo de investigações sobre possíveis desvios. E recentemente soube-se que o senador enviou 200 mil reais a um miliciano condenado no caso Marielle.
O que Renan Santos traz sobre emendas parlamentares em seu plano de governo
Renan Santos, candidato pelo Missão, é quem dedica a análise mais extensa ao tema, ainda que sem propor medidas concretas de transparência.
Trecho do plano de governo do candidato, na página 10:
“Reconhecendo o valor do trabalho técnico e intelectual do Centro de Debate de Políticas Públicas (CDPP), selecionamos as propostas mais interessantes e as traduzimos à realidade política de hoje e ao nosso entendimento do Brasil: a racionalização do superávit financeiro, a reforma do funcionalismo público com fim dos supersalários, mudanças nas emendas parlamentares, redução das isenções fiscais e uma nova lei complementar das finanças públicas.”
O plano de Renan Santos associa o problema das emendas ao desenho federativo do país:
“A Grande Consolidação Municipal é a condição material para que o federalismo brasileiro faça sentido fiscal. Sem entes municipais viáveis, a população local continua refém de forças políticas externas, nesse caso, via clientelismo de emendas e transferências federais” (p. 15).
Em outro trecho, na página 17, o texto descreve o que chama de um ciclo de perpetuação política construído em torno do financiamento eleitoral e das emendas:
“Nesse sistema, os partidos têm por objetivo principal maximizar o orçamento à sua disposição, sobretudo por meio dos fundos partidário e eleitoral e das emendas parlamentares; assim, o objetivo de um dirigente partidário é eleger deputados. A cada quatro anos, nas eleições para o Congresso Nacional, os dirigentes participam de uma grande ‘gincana’ para decidir o futuro do país: o vencedor terá mais orçamento e acesso aos fundos, que por sua vez turbinarão suas chances eleitorais dois anos depois, nas eleições municipais. Nesse momento, eles usam o valor arrecadado via fundo eleitoral para patrocinar a eleição de vereadores e prefeitos, que deverão servir, na eleição seguinte, como cabos eleitorais dos deputados. Os deputados eleitos, por sua vez, se comprometem a enviar emendas para os municípios, facilitando a compra de votos e a perpetuação política dos seus aliados. O ciclo se repete e, de eleição em eleição, as mesmas oligarquias se mantêm mesmo sem apresentar qualquer melhora nos indicadores socioeconômicos.”
Como Renan Santos nunca ocupou cargo eletivo, não há um histórico de atuação parlamentar ou de gestão para contrapor ao diagnóstico apresentado.
Ronaldo Caiado e suas propostas para as emendas
O candidato e ex-governador Ronaldo Caiado (PSD) defende critérios mais objetivos para o uso das emendas e associa o problema à fragmentação do orçamento.
Caiado detalha um conjunto de compromissos sobre transparência:
“Dar transparência integral às emendas, identificar autoria, beneficiário final, objeto, custo e andamento físico, integrar prioridades parlamentares ao planejamento nacional e impedir que a fragmentação do orçamento inviabilize políticas estruturantes” (p. 9);
“Criar painel único com autoria, objeto, município, convenente, beneficiário final, licitação, execução física e resultado de cada emenda, permitindo que o eleitor acompanhe a atuação de seu representante” (p. 11);
“Pactuar com o Congresso critérios de planejamento, transparência, manutenção, custo total e resultado, reduzindo pulverização e impedindo que recursos escassos sejam destinados a objetos sem capacidade de operação” (p. 13).
Seu ponto de maior tensão, porém, é o histórico à frente do governo estadual. Apesar de criticar a fragmentação do orçamento federal via emendas, Caiado presidiu, em seu próprio Estado, a expansão deste modelo.
Em Goiás, mais de R$ 560 milhões do orçamento estão destinados a emendas parlamentares, e o Estado instituiu as chamadas “emendas pix” em 2022 — embora a impositividade das emendas individuais já existisse desde 2018, antes da gestão Caiado.
Saiba o que Romeu Zema fala sobre emendas parlamentares
Outro candidato que também é ex-governador, Romeu Zema (Novo), tem um problema semelhante ao de Caiado: faz críticas ao uso e aplicação das emendas parlamentares; porém, quando esteve à frente do Executivo em Minas Gerais, permitiu que esse modelo se expandisse e se consolidasse.
Romeu Zema enquadra o tema dentro de uma agenda de contenção do gasto público:
“Desengessar o orçamento público, contendo os gastos que crescem no piloto automático: Revisar o crescimento automático das despesas obrigatórias e das regras que fazem o gasto público se expandir sozinho, inclusive as emendas parlamentares, ampliando o espaço do orçamento destinado a investimento e devolvendo ao país a capacidade de realizar obras, equipar hospitais e melhorar escolas” (p. 14);
“Racionalizar o uso das emendas parlamentares: Limitar as emendas parlamentares a um percentual reduzido do orçamento discricionário e condicionar sua destinação ao cumprimento de critérios objetivos de interesse público e transparência, evitando a fragmentação do orçamento em projetos de baixo impacto ou com finalidade meramente eleitoral” (p. 75).
Quando era governador, Zema acompanhou a aprovação de reformas constitucionais que ampliaram os valores dedicados a emendas parlamentares: a “emenda pix” foi instituída em 2019 e, em 2023, o percentual destinado a emendas individuais subiu para 2% da Receita Corrente Líquida. Minas Gerais é hoje o Estado brasileiro com o maior valor absoluto reservado a emendas parlamentares: R$ 2,5 bilhões em 2026.
Augusto Cury não fala sobre emendas
O plano de governo de Augusto Cury (Avante) não faz nenhuma menção às emendas parlamentares — uma ausência que se destaca justamente pelo peso orçamentário e pela centralidade que o tema ocupa no debate público desde a repercussão do orçamento secreto.
Tabela 1. Resumo da análise dos planos de governo sobre emendas parlamentares
| Candidato | Análise |
| Lula (PT) | É o único entre os presidenciáveis a apontar que o modelo das emendas se replicou para Estados e municípios. Não menciona, porém, compromissos com transparência ou rastreabilidade |
| Flávio Bolsonaro (PL) | Como senador, destinou quase 300 milhões de reais para apenas 28 municípios do Rio de Janeiro. Não apresentou nenhum projeto de lei sobre o tema ao longo do mandato. Em 2020, votou a favor de uma resolução que regulamentou o “orçamento secreto”. Emendas de sua autoria já foram alvo de investigações sobre possíveis desvios. Recentemente soube-se que o senador enviou 200 mil reais a um miliciano condenado no caso Marielle |
| Renan Santos (Missão) | Dedica a análise mais extensa ao tema, ainda que sem propor medidas concretas de transparência |
| Ronaldo Caiado (PSD) | Apesar de criticar a fragmentação do orçamento federal via emendas, Caiado presidiu, em seu próprio Estado, a expansão deste modelo. Em seu plano de governo, o candidato defende critérios mais objetivos para o uso das emendas. Ele também detalha um conjunto de compromissos sobre transparência |
| Romeu Zema (PSD) | Faz críticas ao uso e aplicação das emendas parlamentares. Porém, quando esteve à frente do Executivo em Minas Gerais, permitiu que esse modelo se expandisse e se consolidasse. Enquadra o tema dentro de uma agenda de contenção do gasto público. Minas Gerais é hoje o Estado brasileiro com o maior valor absoluto reservado a emendas parlamentares: R$ 2,5 bilhões em 2026 |
| Augusto Cury (Avante) | Seu plano de governo não faz nenhuma menção a emendas parlamentares |
