Por Roberto Martínez B. Kukutschka, Jorge Valladares e Jon Vrushi

Integridade política significa exercer o poder político de maneira consistente com o interesse da população. Contudo, definir exatamente o que constitui o interesse público é difícil e passível de contestação. No mínimo, isso implica que as decisões sejam tomadas independentemente de interesses privados e que não se destinem simplesmente a sustentar a riqueza ou posição daqueles que detêm o poder.

Nossa análise do Índice de Percepção da Corrupção de 2018 (IPC) destacou o surgimento, ao longo da última década, de líderes populistas que aproveitam a insatisfação das pessoas com a política para prometer mudanças rápidas para supostamente favorecer os cidadãos em detrimento das elites. Porém, reduzir a influência indevida sobre decisões de políticas públicas — muitas vezes favoráveis a interesses de grupos de pessoas privilegiadas — não é tão simples como alguns políticos oportunistas gostariam de fazer crer. A experiência mostra que as tentativas de alterar esse equilíbrio de poder devem ser acompanhadas por medidas para aumentar a fiscalização independente sobre os tomadores de decisão e garantir a igualdade de acesso às instâncias decisórias.

A melhor forma de garantir que os governos ajam consistentemente em benefício do interesse público, e para que não sejam desproporcionalmente influenciados por interesses financeiros, criminais ou outros interesses particulares, é desenhar políticas e processos de tomada de decisão que sejam inclusivos e transparentes, e que possam prestar conta de seus resultados. A percepção generalizada no mundo de que certos grupos de interesse conseguem capturar parte das políticas públicas tem feito aumentar a raiva da população, o que torna este assunto bastante oportuno.

Em 2013, nosso Barômetro Global da Corrupção reportou que 55% dos cidadãos ao redor do mundo externalizaram a opinião de que “em grande parte ou inteiramente” seus “governos [eram] dirigidos por alguns grandes interesses cuidando de si mesmos”. Percentuais indicam que a maioria dos que manifestaram essa posição foram observados em 17 dos 28 países da OCDE. Em 2017, o Barômetro Europa revelou que 65% dos cidadãos da região compartilhavam dessa opinião, ao passo que os resultados de 2019 do Barômetro América Latina apontaram que 65% de seus cidadãos achavam que seus “governos eram administrados por interesses privados”.

Em vários países, o sistema de freios e contrapesos e o Estado de Direito mostram-se fragilizados e assim permitem que a corrupção se torne sistêmica, prejudicando a desejável separação entre interesses públicos e privados. Em algumas áreas específicas da política, particularmente aquelas que podem oferecer elevadas margens de lucro em potencial, os grupos privados têm sido notavelmente bem-sucedidos em capturar os processos de tomada de decisão política. Isto assegura que seus interesses financeiros prevaleçam sobre o bem comum. Em casos extremos, todo o aparelho estatal pode ser capturado e instrumentalizado para fazer avançar interesses de determinado grupo. Esse fato evidencia a importância do aprimoramento da separação entre governos e interesses privados para promover a integridade política, prevenir a grande corrupção e reduzir o risco de captura do Estado e das políticas públicas. Alinhar decisões políticas com o interesse público e prevenir a corrupção envolvem a criação de mecanismos que limitem o potencial de influência indevida. Isso significa restringir consistentemente os interesses privados durante os três processos a seguir:

• Seleção/indicação daqueles que detêm o poder político,
• elaboração de políticas públicas, e
• avaliação das decisões dos que estão no poder.

A escala do desafio varia de um país para outro. Em nações onde a corrupção é crescente devido a falhas nos sistemas de freios e contrapesos e a uma fraca adesão ao Estado de Direito, qualquer regulamentação, independentemente de quão bem concebida, pode ser manipulada ou contrariada por quem está no poder com pouco medo de eventuais repercussões de seus atos.

O QUE É INTEGRIDADE POLÍTICA?

Integridade política significa exercer o poder político sempre em favor do interesse público, isto é, com independência em relação a interesses privados e de modo a não favorecer os detentores do poder quanto a sua própria riqueza ou posição de privilégio.

A integridade política é reforçada e protegida quando:

• Os processos de recrutamento dos que deterão o poder político — por exemplo, eleições, sucessões, nomeações, etc — são livres da influência indevida de interesses privados.
• A tomada de decisões pelos detentores do poder político proporciona a todos os interessados oportunidades iguais, abertas e significativas de exercer influência.
• As decisões dos detentores do poder político estão sujeitas ao controle externo da sociedade e de outras instituições.

Sistemas políticos que melhoram a integridade tanto dos processos de escolha política quanto dos de tomada de decisão são menos vulneráveis à corrupção.

Sistemas políticos íntegros combinam medidas inter-relacionadas para coibir certos problemas, como, por exemplo:

• Financiamento político desigual e pouco transparente;
• Compra de votos;
• Lobby pouco transparente e que não presta conta de seus atos à sociedade;
• Apadrinhamento político e clientelismo;
• Favorecimento de amigos e pessoas próximas dos tomadores de decisão;
• Abuso de recursos públicos para ganhos financeiros e políticos;
• Conflitos de interesses;
• Barreiras insuficientes para o normatizar o trânsito de profissionais entre os setores público e privado (portas giratórias);
• Captura do Estado e das políticas públicas;
• Impunidade política.

1º PASSO: Nivele as condições de acesso à política

Uma forma de proteger o interesse público no campo das tomadas de decisão política é garantir que o processo de seleção e nomeação de lideranças não seja enviesado por preferências de poucos grupos de interesse.

De acordo com dados da Freedom House, em 2019 quase 60% dos países eram considerados democracias eleitorais, em que eleições são a forma primária de selecionar quem chega ao poder. Eleições livres e justas são essenciais para garantir que o processo democrático sirva como uma forma de alinhar as ações do governo com o conceito fluido de interesse público. Eleições livres e justas também servem para legitimar aqueles que chegam ao poder e alimentar a confiança no sistema político. Impor limites à compra de votos, ao uso de recursos estatais com propósitos eleitorais e a doações ilegais de campanha é essencial para construir a integridade política.

Evidenciar quem doa e quanto é doado pode expor a influência do dinheiro na política e impedir a corrupção e outras situações em que a capacidade financeira pode ser decisiva. O poder do dinheiro no financiamento de campanhas eleitorais pode enviesar decisões políticas futuras, distanciando-as do interesse público. Segundo o Center for Responsive Politics, “uma contribuição de campanha pode implicar uma expectativa de que o dinheiro voltará na forma de legislações mais favoráveis, regulamentação mais branda, indicações políticas, contratos com o governo ou créditos fiscais — para citar algumas das formas de retorno esperado”. Reformas no financiamento de campanhas são geralmente vistas como esforços importantes na luta contra a corrupção.

Na última década, muitos países conduziram reformas que limitaram gastos de campanha e baniram certos tipos de contribuição, como doações anônimas ou de estrangeiros. De acordo com os dados do Varieties of Democracy (VDEM), por exemplo, dos 180 países analisados pelo IPC neste ano, 112 têm regras que determinam que políticos revelem as fontes de suas doações de campanha. Esse é um passo importante. Contudo, os dados revelam que a implementação dessas medidas ainda é um desafio: 50 destes 112 países (45%) não impõem o cumprimento dessas regras. A Base de Dados Internacional de Financiamento Político do Instituto para Democracia e Assistência Eleitoral (IDEA) revela que apenas em 12 dos 86 países (14%) houve apresentação de relatórios financeiros das campanhas por parte dos partidos políticos. Mesmo quando os dados são apresentados, muitas vezes eles continuam sendo de difícil acesso à população: apenas 15 países disponibilizaram websites com bases de dados relativas a financiamento de campanhas que fossem rastreáveis e passíveis de serem acessadas e processadas por computadores.

Não é surpreendente que a baixa capacidade de fazer valer as regulamentações existentes de financiamento de campanha está associada a pontuações menores no IPC. A figura 1 mostra que, em média, países onde regras de disponibilização de informações de campanhas políticas não existem, ou onde o cumprimento da legislação (enforcement) não existe ou existe de forma não-sistemática, pontuam, respectivamente, 34 a 35 no IPC. Esse número é 20 pontos menor se comparado ao grupo onde a estrutura regulatória de financiamento de campanha não é tão abrangente quanto poderia ser, mas é devidamente aplicada (há enforcement).

O grupo de países onde a regulamentação da divulgação de dados de doações de campanha é abrangente e aplicada devidamente (há enforcement) tem média de 70 pontos no IPC, indicando que oportunidades para a corrupção nesse grupo são bem menores. Porém, esse grupo é composto por apenas 14 países: França, Lituânia, Costa Rica, Reino Unido, Singapura, Irlanda, Canadá, Noruega, Coreia do Sul, Georgia, Portugal, Bélgica, República Tcheca e Finlândia.

Figura 1

Uma estrutura regulatória fraca e pouco efetiva de financiamento de campanha pode prejudicar os resultados de processos democráticos. Quando o dinheiro penetra nas campanhas eleitorais, os cidadãos podem concluir que poucos “endinheirados” têm vantagens desleais nas disputas eleitorais e podem até escolher a dedo os vencedores. Essa associação também é confirmada pela forte correlação entre as pontuações do IPC 2019 e a percepção de que “pessoas ricas compram eleições” extraída do questionário Expert Survey of Perceptions of Electoral Integrity.

Os números mostram que a percepção de que grupos mais abastados da sociedade usam seu dinheiro para influenciar resultados eleitorais prevalece em países com maiores níveis de corrupção medidos pelo IPC. O caso dos Estados Unidos merece destaque. Apesar de sua pontuação no IPC ser relativamente alta (69), a percepção de que ricos compram as eleições é maior entre os americanos que em países com pontuações bem menores do IPC, como Rússia (28) ou Venezuela (16).

2º PASSO: Melhore o acesso aos processos de elaboração de política e controle os conflitos de interesse

O segundo passo para ajudar a garantir que governos estejam alinhados ao interesse público é se assegurar de que todos os interesses relevantes e partes interessadas sejam consideradas nos processos de tomada de decisão. Quando as pessoas que detêm poder escutam apenas alguns grupos de interesse, as decisões políticas e seus resultados tendem a beneficiar poucos em detrimento de muitos. Quando se trata de gastos sociais e de infraestrutura nos orçamentos nacionais, os dados obtidos pelo V-DEM sugerem que 24 dos países analisados pelo IPC ainda enxergam a maior parte ou todo o seu orçamento público sendo direcionado a corporações, grupos sociais ou eleitores específicos.

Em outros 66 países, cerca de metade do orçamento governamental nessas áreas é alocada a grupos específicos em detrimento do interesse público geral. Apenas 14 países na amostra do IPC distribuem a maior parte dos seus gastos sociais e com infraestrutura em bens e serviços para, de certa forma, beneficiar todas as comunidades. Essa constatação está alinhada a algumas das mais recentes publicações anticorrupção que apontam que a chamada distribuição “particularista” de bens (por exemplo, através do clientelismo, propina, apadrinhamento, nepotismo e outros comportamentos corruptos) é a norma na maioria dos países. As pontuações do IPC são, em média, muito menores em países onde mais da metade da distribuição social é direcionada a grupos específicos.

Não é surpresa que os resultados do IPC se mostrem fortemente associados com a forma com que o poder é distribuído na sociedade. Resultados piores no IPC estão associados a sociedades onde ricos e poderosos gozam de um monopólio virtual do poder político e a influência dos cidadãos e, particularmente, de grupos marginalizados é mínima. De outro lado, as maiores pontuações do IPC estão associadas a contextos onde o poder político é distribuído de forma mais igualitária entre diferentes grupos econômicos.

A promoção de processos mais inclusivos de formulação de políticas, com maior participação popular, é uma maneira de prevenir a influência desproporcional de grupos com maior poder econômico sobre decisões governamentais. Ao permitir que todos os grupos afetados por uma dada decisão ou discussão em particular participem dos debates dessas questões, os responsáveis pelas tomadas de decisões ganham acesso a diferentes pontos de vista e podem determinar melhor o que é de interesse público. Ter todas as informações relevantes antes de tomar decisão também dificulta que políticos justifiquem uma atitude que favorece apenas interesses privados em detrimento do bem público.

Uma comparação entre dados do IPC 2019 e do V-DEM sobre a variável “extensão da consulta popular” — que mede em que nível grupos não representados pelo governo ou que não estão alinhados politicamente com o governo estão envolvidos no processo de elaboração de políticas — mostra que países com processos mais acessíveis de consulta pública pontuam melhor no IPC (figura 2). A relação também mostra que países performam melhor onde processos de consulta pública envolvem não só interesses políticos e econômicos, mas também grupos da sociedade civil.

Figura 2

Outra forma de reduzir influências indevidas em processos de elaboração de políticas é estabelecer sistemas que detectem e gerenciem conflitos de interesse. Conflitos de interesse ocorrem quando uma pessoa está em posição que lhe permite colher benefícios por ações ou decisões tomadas em seu cargo oficial. Uma situação como essa pode colocar o interesse privado de tais tomadores de decisão acima do interesse público. Leis regulando o controle de situações como essa são primordiais, assim como a transparência de interesses financeiros e do patrimônio daquelas pessoas que possuem poder político.

O pré-requisito mais básico para controlar conflitos de interesse é uma separação clara entre o que é orçamento público e o que é patrimônio privado. Em muitos países, inclusive alguns que pontuaram acima da média no IPC, como o Catar e a Arábia Saudita, essa separação não existe na prática. Governantes desses países têm poderes monopolistas e discricionários, bem como acesso irrestrito a recursos financeiros, especialmente pela renda proveniente do petróleo — problema que é agravado pela opacidade quase total da gestão das finanças públicas.

No Catar, a família real exerce grande influência sobre o fundo soberano do país, a ponto de “o Estado não ser autônomo dos interesses privados”. Da mesma forma, na Arábia Saudita, uma enorme quantidade da receita proveniente da venda de petróleo é supostamente encaminhada a gastos extraorçamentários que financiam o estilo de vida extravagante da família governante, enquanto o patrimônio líquido da Casa de Saud permanece em segredo.

Embora praticamente nenhuma informação esteja disponível internamente sobre as finanças do regime saudita, o trabalho de jornalistas investigativos e de denunciantes oferece algumas pistas sobre a espantosa riqueza acumulada por aqueles que estão no topo da pirâmide social. Mais de cinquenta membros da família Al-Saud são mencionados nos “Panama Papers”, “Swiss Leaks” e “Offshore Leaks”. A ausência de fiscalização em Estados como este produz um ambiente no qual a corrupção no alto escalão pode prosperar. Há poucos freios e contrapesos para garantir que os interesses privados não impulsionem políticas públicas ou exerçam influência indevida sobre as funções do Estado.

Controlar conflitos de interesse também é crucial nos países democráticos. De acordo com dados do IDEA, enquanto mais da metade dos 170 países incluídos em sua base de dados tem medidas para controlar conflitos de interesse de candidatos a cargos eletivos e governantes eleitos, a aplicação dessas leis segue um desafio. Este é o mesmo caso de países com forte Estado de Direito e restrições institucionais que ocupam lugar de destaque no IPC. Um relatório da Transparency International Switzerland concluiu, por exemplo, que “246 membros do parlamento têm um total de 2.000 interesses referentes a 1.700 organizações”, mas frequentemente não declaram tais interesses, já que não existem mecanismos de fiscalização adequados. Da mesma forma, relatório recente dos capítulos da Transparência Internacional na Letônia e Lituânia revelaram que “a maioria dos dados sobre os interesses e declarações de bens dos representantes, apesar de estarem publicamente disponíveis, não estão em um formato de fácil utilização”. Os problemas incluem o tipo de pesquisa requerido, a exigência de identificação do usuário e a impossibilidade de processar os dados. Os problemas incluem o tipo de pesquisa requerido, a exigência de identificação do usuário e a impossibilidade de processar os dados.

3º PASSO: Faça com que a política e as decisões políticas estejam sujeitas à supervisão e fiscalização adequadas

O terceiro passo para assegurar maior conciliação entre o governo e o interesse público é evitar a concentração de poder nas mãos de poucas pessoas. Quando decisões discricionárias podem ser tomadas por uma única pessoa ou por um pequeno grupo sem qualquer tipo de fiscalização, é mais provável que a corrupção possa ocorrer. Por isso, a existência de uma oposição política forte e de um sistema institucional de freios e contrapesos são frequentemente citados na literatura acadêmica como importantes inibidores da corrupção e pilares de boa governança.

A supervisão e a fiscalização das decisões políticas criam oportunidades para reverter ou corrigir medidas ilegais ou contra o interesse público. De acordo com o World Justice Project, “a supervisão melhora os serviços públicos, desenvolve a confiança no governo e promove a satisfação das necessidades dos cidadãos”. Freios e contrapesos, como a supervisão parlamentar e um judiciário independente, oferecem a perspectiva de sanções críveis aos detentores do poder político em caso de comportamento corrupto ou ilegal.

Outros atores, como uma imprensa e uma sociedade civil livres, funcionam também como fiscais do exercício do poder. Assim como foi apontado pela nossa análise do IPC 2017, as organizações da sociedade civil (OSCs) têm papel fundamental nas denúncias de violações de direitos enquanto monitoram a oferta de serviços públicos, os gastos do governo e a implementação de programas sociais. De maneira similar, uma mídia livre e independente possui a importante função de investigar e reportar casos de corrupção.

As vozes da sociedade civil e de jornalistas jogam luz sobre as atividades dos corruptos, o que pode levar ao efetivo cumprimento da lei. Para que a sociedade civil e a mídia possam desempenhar esta função, elas devem ter acesso a dados governamentais relevantes. Leis de acesso à informação também são uma importante peça desse quebra-cabeça. Vale ressaltar, no entanto, que o acesso à informação vai além da simples publicação de grandes quantidades de dados. Ela precisa ser confiável, acessível e de boa qualidade para poder ser usada por aqueles que querem avaliar os resultados das políticas públicas e detectar potenciais casos de favoritismo, clientelismo ou outras formas de corrupção.

Conclusão

São elementos fundamentais para a luta contra a corrupção e para a garantia de boa governança (a) a prevenção de influências indevidas nas eleições, (b) a garantia de que os processos de formulação de políticas públicas não sejam capturados por interesses privados, e (c) o fortalecimento da supervisão e da fiscalização das decisões tomadas por aqueles no poder.

Nossa análise dos resultados do IPC dos últimos oito anos mostra que 60% dos países que registraram mudança estatisticamente significativa em suas notas do IPC ao longo desse período fortaleceram as regras de divulgação de informações sobre doações de campanha. São exemplos Coreia do Sul, Itália, Grécia, Guiana, Mianmar e Tanzânia. Por outro lado, mais da metade dos países com queda significativa no índice enfraqueceu os requisitos de disponibilização de informações sobre campanhas políticas ou não tomaram nenhuma medida para melhorar a transparência e a aplicação dessas regras. Estes países incluem Bósnia e Herzegovina, Hungria e Gana.

De maneira similar, quando se trata de melhorar a acessibilidade e a participação pública nos processos de elaboração de políticas, vemos que mais da metade dos países que melhoraram significativamente suas notas no IPC desde 2012 ampliou o grau de consulta pública. Estes foram os casos da Guiana, Costa do Marfim, Coreia do Sul e Equador. De forma oposta, 60% dos países que tiveram quedas significativas no IPC nos últimos sete anos também tiveram declínio no número de “stakeholders” ativamente participando dos processos de consulta política, tais como Nicarágua, Hungria, Turquia e Congo.

Este artigo foi originalmente publicado em 14 de fevereiro de 2020, pelo Medium da Transparência Internacional – Brasil e replicado posteriormente neste blog.